| 中国实行新扶贫标准后，中国的贫困人口将由目前 1479万增至4300多万，“开发式扶贫”如何与农村生存保障有效衔接，成为具有“中国特色”的一项尖锐的社会问题。 中国“绝对贫穷”不足786元有1479万人口；“相对贫困”不超过1067元有4300万人口；若是按联合国人均不足1美元（年收入365美元、约合2200—2400中元每一年计算）为贫困，那么中国贫困人口则可能突破1.5亿人口。经过 30年的改革开放，中国贫富悬殊依然巨大。2007年中国平安保险股份有限公司董事长马明哲年薪高达6616万元，而年不足每天1美元（年收入365美元）的人口则超过1亿。 2009年中国调整贫困统计标准。中国政府将取消现行“绝对贫困”人口与“相对贫困”人口的区分，但也没有与国际社会、联合国统计贫困数据相接轨。中国实行新扶贫标准后，中国的贫困人口将由目前1479万增至4300多万，“开发式扶贫”如何与农村生存保障有效衔接，成为具有“中国特色”的一项尖锐的社会问题。 新标准解决老问题？ 据中国国务院扶贫办官员确认，在即将到来的2009年，中国政府将启用新的扶贫标准，取消现行“绝对贫困人口”与“相对贫困人口”的区分。至此，实行了近30年的中国贫困人口将由现由1479万增至4300多万人口。所谓贫困标准，是指在一定时间、空间和社会发展阶段条件下，维持人们基本生存所必需消费的物品和服务的最低费用，也被称为中国称之“贫困线”。这个贫困线于改革初期，凡是人均年收入低于该“贫困线”的人口才能被称之为“贫困人口”，才能够享受一定政策保护。 在中国，有两个贫困线，一是绝对贫困线，低于该标准的就是所谓“赤贫人口”；二是相对“贫困线”，指高于绝对贫困线、但收入依然较低的人口，所谓“低收入人口”。据中国国家统计局数据，2008年中国的绝对贫困线为人均年收入786元，“相对贫困线”为人均年收入786—1067元。由于中国早期制订了非常低的贫困标准，使得中国的贫困人口规模看上去较小。但是，随着生活成本的提高，该扶贫标准已显得不合时宜，也遭到国际组织和社会学者的严重质疑。2008年中共十七届三中全会明确，要“推进农村扶贫开发，实行新的扶贫标准”。 09贫困新标准 从2009年始，中国的绝对贫困标准和相对贫困标准将合二为一，将把现行低收入标准作为新的扶贫标准。但即是新标准年收入1067中元（约为150美元），与联合国每天1美元的标准依然差距巨大。在世界银行年度《发展报告》统计公告150多个国家中：年人均国民总收入不足150美元的国家，只有最贫穷排在首位的布隆迪（100美元）、刚果金（120美元）等，而排在第3位的埃塞俄比亚、马拉维都超过了160美元，中国的贫困标准显然非常之低。据资料显示，中国2009年将新扶贫标准在1067元基础上，根据贫困地区的物价指数调整，有望调整为超过1100元。国务院扶贫办统计，截至2007年底，人均年收入低于1067元的农村人口共有4320万人。 中国自1985年起启动政府扶贫计划，并把绝对贫困线确定为人均年收入200元以下，而低收入标准则定为201—399元，约占当时农民年人均收入的一半。随后，根据农村物价指数的变化，贫困线每年都会微调。但这个贫困标准不失为全球之最。 据《中国统计年鉴2008》显示，1985年的中国的绝对贫困线为206元，1986年为 213元，1987年为227元。十年后的2007年，中国的绝对贫困线为785元，1067元则作为低收入群体的标准。据国务院扶贫办数据，中国农村的绝对贫困人口从1978年的2.5亿，下降到2007年底的1479万，占农村总人口的比重从1978年的30.7%下降到2007年的1.6%。与绝对贫困人口的大幅减少不同，20多年来中国贫困线的调整可谓“步履迟缓”。据了解，从1987年到2007年，中国的绝对贫困线提高额不足600元，而中国中央国有企业、中国平安保险股份有限公司董事长马明哲2007年年薪高达6616万元之最，最高与最低收入者相差高达1万多倍。 中国的“贫困标准”低于每天1美元与国际通行“贫困”标准、差距巨大。实行新扶贫标准后，中国的贫困标准依然非常偏低。若按世界银行每天人均1美元为贫困标准计算，那么中国贫困人口可能超过1.5亿左右，占中国总13亿人口的近10%。 因为贫困人口，中国中央财政每年都要拨出专项资金，于是数字当然越小就付出金钱更少。 1986年，以上一年农民人均纯收入低于150元为标准，中国选取了331个县作为“国家级重点贫困县”；1996年经过调整后，在全国确定了592个农民人均纯收入低于400元的县为“国家重点贫困县”。21世纪以来，中国中央财政扶贫资金逐年增加，到2008年中央财政投入每年167亿用于扶贫开发项目。 中国难题：“扶贫”“低保” 实行新的扶贫标准后，“扶贫”与“低保”衔接成为中国大发展的当务之急，这是全球金融危机之后、2008年中国经济“保8”稳定的基石，但这个“基石”显得过于太低、几乎无法“稳定”中国的高速发展。 事实上，扶贫和低保都是为了保障贫困公民的基本生活。目前负责农村低保的民政部和主管扶贫的国务院扶贫办，正在研究、协商如何界定各自的扶助对象，并确保有效衔接。1997年9月，中国决定建立城镇低保制度。但直到十年后的2007年，中国才决定在全国范围建立农村低保制度，当年中央财政投入30亿元，2008年该投入为90亿元。截至2007年底，全国农村低保对象已达3451.9万人。 2007年，中国各级政府对城市低保的投入为275亿元，其中中央财政投入160亿元。这远远高于对农村低保的投入。由于中央对城乡低保投入相差悬殊，也遭到学者和公众的诸多批评。 按照经济发展学理论，既然有了农村低保制度，就不应该再有所谓贫困人口。但是，由于中国政府体制改革严重滞后，“国民待遇”（指“城镇人口”与“农村人口”的同等待遇）成“站起来”的中国人几乎是难以逾越的世纪大鸿沟，福利政策的制定和执行分散在不同政府部门，根源难以协调，这使得“扶贫”与“低保”对象存在众多交叉又冲突重合。执行新的扶贫标准后，如何实现扶贫与低保的衔接，节省财政资源，成为决策者和公众关注的重点。 据联合国2008年最新公的有关中国最新人类发展报告称，1985年，中国城镇居民收入是占总人口60%的农村居民的1.9倍。截至2007年，这一数字扩大至3.3倍，如果考虑到基本公共服务的不平等，甚至可达五至六倍。该报告称，在2006 年，中国最富有10%的城镇家庭可支配收入是最贫穷10%家庭的九倍多。据亚洲发展银行推算，自20世纪90年代初，三分之二亚洲发展中国家的基尼系数都有所增长，该系数被普遍用于衡量社会不平等状态。如果收入完全平均分配，该系数为零；如果所有收入归于一人，该系数则为一。中国的基尼系数在20世纪70 年代曾为0.30左右，而到2005年已约达0.45，而2007、2008年中国的基尼系数会继续走高。 有观点认为“低保”与“扶贫”主要是区域性差异的，前者针对贫困地区和失业人口，后者对象主要以农村贫困户为主。这两项国策制度的衔接，有利于扶贫部门明确具体的扶贫对象。但中国长期以来制定的“贫困”标准太低，让一些长期的贫困地区可能永远也没有发展致富的机会；中国扶贫主要是政府以财政资源，参与项目开发，使有能力的农民跳出贫困怪圈，而低保则主要是对老弱病残等无劳动能力的人直接给予救济，两者瞄准的目标不同，有关部门应明确各自的责任。更有观点认为：2008年末，中国中央政府4万亿、地方政府18万亿举世大投资，将使中国“扶贫”与 “低保”拉开更大的差距，而中国西部一些地方都在“脱贫”“扶贫”中苦苦挣扎，而持续“特殊政策”地区却更加高收入高高在上。 作者: 巩胜利 会员 《国情内参》首席研究员 中国国际战略研究网专家，中国经贸研究会特约研究员，四川大学锦江学院客座教授，财经、社会类评论家。是从事国际、中国问题研究的著名独立学者。 |